“Europees Parlement, die kliek. Aan de ene kant vind ik het een stel grote graaiers. Ze krijgen alles voor niks, het is allemaal belastingvrij en ze doen maar wat. De rest van Europa kan belasting betalen en maar betalen. Eigenlijk is het een kliek die redelijk overbodig is. Als de staatshoofden van de landen die zich Europa noemen bij elkaar zouden gaan zitten om dingen te bespreken en beslissen, heb je die hele kliek in Brussel niet nodig.”
Man (65)
Het Europees Parlement staat ver van burgers af. Voor Europarlementariërs is vaak niet duidelijk wat de standpunten van hun achterban zijn en waarschijnlijk wijken hun standpunten daar dan ook van af. Hun prestaties zijn slecht aan hun achterban te communiceren door een gebrek aan aandacht van de traditionele media. Zo bezien is het voor burgers moeilijk het Europees Parlement te beïnvloeden, ook door middel van stemmen bij de Europese verkiezingen.
Op nationaal niveau verloopt dit aanmerkelijk soepeler: na verkiezingen komt er een coalitie en een regeerakkoord en houden de media een vinger aan de pols. De Tweede Kamer is de baas en kan de regering naar huis sturen. Het Europees Parlement is echter niet de baas in Brussel maar is slechts één van de spelers. Die andere spelers hebben een indirecte band of geen band met de burger. Daarmee komt de vraag op of er ook via andere instellingen invloed op Brussel mogelijk is. Kan het anders?
Om deze vraag te beantwoorden is het belangrijk inzicht te hebben in het besluitvormingsproces in Brussel. Voorstellen voor Europees beleid komen in de regel van de Europese Commissie. Deze voorstellen moeten niet alleen worden goedgekeurd door het Europees Parlement, maar ook door de Raad. Al eerder werd duidelijk dat het Europees Parlement meestal – na wijzigingen – voor de voorstellen van de Europese Commissie stemt. Dit betekent niet dat de wensen van het Europees Parlement ook werkelijkheid worden. Hiervoor moet ook de Raad instemmen.
De Raad is vooral een wetgevende instantie: er worden in Europa nauwelijks besluiten genomen die niet langs de Raad gaan. De Raad is daarmee ook de machtigste instelling: zij geeft politieke sturing en neemt de belangrijkste beslissingen. Het orgaan bestaat uit vertegenwoordigers van de lidstaten die namens de regeringen besluiten nemen. In de meeste gevallen zijn dit ministers of staatssecretarissen.
De Raad komt relatief weinig bijeen, simpelweg omdat de leden een functie in de nationale politiek hebben die al hun tijd opslokt. De Raad wordt daarom voorbereid door de ambassadeurs van de lidstaten. Zij nemen over de meeste onderwerpen besluiten namens de Raad. Pas als deze ambassadeurs niet tot overeenstemming komen, worden onderwerpen door de politici zelf besproken. Dat gebeurt in ongeveer tien procent van de gevallen (Van Keulen & Segers, 2012).
In de Raad wordt gestemd over voorstellen van de Europese Commissie. Deze moeten een meerderheid krijgen. Afhankelijk van het onderwerp moet er sprake zijn van een meerderheid of van unanimiteit. In het verleden werd er altijd unaniem besloten, maar tegenwoordig gaat dit steeds vaker met meerderheden.
Om aan een meerderheid te komen is een bepaald aantal stemmen nodig. Grote landen hebben in absolute aantallen meer stemmen dan kleine landen, maar kleine lidstaten hebben relatief meer macht dan ze op basis van hun grootte zouden hebben. Ondanks dat er steeds vaker slechts een meerderheid nodig is en geen unanimiteit, probeert men in de Raad nog steeds tot een voor iedereen aanvaardbaar compromis te komen (Van Keulen & Segers, 2012).
Omdat het aantal lidstaten van de Europese Unie enorm is toegenomen sinds de uitbreiding met Oost-Europese landen en landen op de Balkan, is het steeds moeilijker geworden om in de Raad unaniem beslissingen te nemen. Om deze reden wordt meer dan ooit met meerderheden gewerkt. Lidstaten die tegen een voorstel stemmen wat wel een meerderheid haalt, moeten datzelfde voorstel toch uitvoeren. In dit geval kunnen ministers in de Raad dus hun zin niet krijgen en moeten dan toch verantwoordelijkheid nemen voor een besluit waar ze in eerste instantie zelf tegen waren.
Politici verdedigen deze besluiten vervolgens met het argument ‘dat het van Europa moet’. Dat doen ze zowel naar de eigen bevolking als naar de Tweede Kamer. Nationale regeringen worden zo een vertolker van het Europese gezag, ongeacht of ze dat leuk vinden of niet (Van Middelaar, 2009).
De positie van de Raad maakt duidelijk dat het Europees Parlement in Europa niet het laatste woord heeft. Ook al is het Europees Parlement het eens met nieuwe wetgeving, dit is niet voldoende om de wetgeving aan te nemen. Hiervoor is ook goedkeuring van de Raad nodig.
In de Europese Raad zit een bewindspersoon uit het kabinet om over nieuwe Europese voorstellen een besluit te nemen. De Nederlandse Tweede Kamer kan bewindspersonen aanspreken op de in de Raad genomen beslissingen (Vos, 2011). De regering neemt een standpunt in wat zij in de Raad wil verdedigen en dit standpunt moet acceptabel zijn voor de Tweede Kamer.
Via de nationale politiek is er zo dus extra invloed op de Europese politiek: Tweede Kamerleden kunnen eisen stellen aan wat ministers inbrengen in de Raad en kunnen ook bewindspersonen naar huis sturen als ze het niet eens zijn met de manier waarop de bewindspersoon in de Raad met Nederlandse belangen omgaat.
Voorstellen van de Europese Commissie leggen dus, naast een weg door Europese instellingen, ook een weg af in politiek Den Haag. Een voorstel van de Europese Commissie komt binnen bij het ministerie in Nederland die over het beleidsterrein gaat. Het ministerie formuleert een standpunt over het voorstel (in ambtenarentaal een ‘BNC-fiche’) en de minister stuurt dat naar de Tweede Kamer. Dit standpunt zal de inzet zijn van de minister bij de onderhandelingen in de Raad.
Eventueel kan deze inzet bij de onderhandelingen worden aangepast op basis van het commentaar van de Tweede Kamer. De uitkomst van dit proces is dus leidend voor de onderhandelingen in de Raad. Zo is het bijvoorbeeld mogelijk dat de Tweede Kamer een bepaald wetsartikel absoluut niet in de Europese regels opgenomen wil zien. Dit is dan de Nederlandse inbreng in het onderhandelingsproces.
Als de Tweede Kamer een uitspraak doet over een nieuw voorstel, is dat een sterk argument voor de minister tijdens de onderhandelingen in de Raad. In veel gevallen doet de Tweede Kamer echter geen uitspraak over het standpunt van de minister. Dit betekent dat er in de onderhandelingen voor de minister veel ruimte is om zelf een standpunt in te nemen.
Sinds 1991 was er in de Tweede Kamer een speciale werkgroep die naar de voorstellen van de Europese Commissie keek. De Tweede Kamer nam veel voorstellen alleen voor kennisgeving aan. Jarenlang konden de onderhandelingen in Brussel op weinig interesse van Tweede Kamerleden rekenen (Van Keulen, 2013).
Inmiddels hebben zowel de Eerste als de Tweede Kamer een eigen commissie die de toetsing van nieuwe EU-wetsvoorstellen coördineert. Alle voorstellen worden door deze commissies bekeken maar niet uitgebreid getoetst. Een gevolg hiervan kan zijn dat Kamerleden zich in een veel later stadium overvallen voelen omdat er vanuit Brussel nieuwe regels worden uitgevaardigd. Deze onderwerpen zijn dan echter al eerder langs de Tweede Kamer gegaan (bv. Aalberts, 2008).
Als men dit wil veranderen is het nodig om sneller en pro-actiever als Tweede Kamer te reageren op voorstellen van de Europese Commissie (Penders, 2007).
Het Deense parlement kan als voorbeeld dienen. Dit parlement stelt relatief veel eisen aan de inbreng van de Deense regering in de Raad. Dit leidde er bijvoorbeeld toe dat Denemarken niet meedoet aan het Europese immigratiebeleid en ook niet aan de euro. De Deense situatie laat zien dat een parlement veel meer invloed kan hebben dan het Nederlandse op de standpunten van de regering in de Raad en daarmee op de uitkomst van het Europese politieke proces.
Een nadeel van deze werkwijze is dat als alle nationale parlementen harde eisen aan hun regering gaan stellen, het moeilijker wordt om in Europees verband afspraken te maken. De besluitvorming zou zelfs tot stilstand kunnen komen omdat het vrijwel onmogelijk wordt compromissen te sluiten (Pijpers, 2005).
Critici van het Europees Parlement stellen dat de nationale invloed via de Raad het Europees Parlement overbodig maakt. Aangezien nationale parlementen een uitspraak doen over voorstellen van de Europese Commissie, worden deze al aan een democratisch gekozen volksvertegenwoordiging voorgelegd.
Als de Tweede Kamer goed nadenkt over de opdrachten die ze aan de regering geeft bij Europese onderhandelingen in de Raad, is het Europees Parlement niet nodig. Het Europees Parlement is dan vooral nodig doordat de Tweede Kamer weinig aandacht aan de nieuwe voorstellen van de Commissie besteedt. Als er sprake is van effectieve controle van de Tweede Kamer op de inbreng van de regering, wat is dan de toegevoegde waarde van het Europees Parlement?
Voormalig PvdA-Europarlementariër Dorette Corbey (2013) stelt dat de Tweede Kamer in de praktijk weinig invloed heeft op de inbreng van de regering in Brussel. Ook volgens Europa-deskundige Alfred Pijpers (2005) kan de Tweede Kamer de enorme hoeveelheid Europese regels nauwelijks beïnvloeden. Als beslissingen in de Raad worden genomen met een meerderheid, kan een lidstaat bovendien worden overstemd.
Het Europees Parlement is dan belangrijk voor parlementaire controle, omdat die er vanuit de Tweede Kamer niet is. De regering heeft dan immers voldaan aan de eis van de Kamer om een bepaald standpunt naar voren te brengen, maar dat heeft geen invloed gehad op de uiteindelijke uitkomst, omdat de meerderheid van de landen een andere mening had. De Nederlandse regering moet zich dan toch houden aan de uitkomst. De Tweede Kamer kan hier niets meer aan doen. Het Europees Parlement is dus essentieel voor de parlementaire controle.
Dit is deel 6 van het essay ‘Kunnen burgers Europa van koers laten veranderen?’ De eerdere delen staan hier. Een papieren versie van dit essay vindt u hier, de ePub-versie hier. Een verantwoording voor de inhoud van dit essay staat hier.
