“Voor Europa wordt natuurlijk niet echt direct gestemd. Er zijn natuurlijk af en toe wel van die verkiezingen, waardoor je bepaalde mensen in het Europese Parlement krijgt of wat dan ook, maar ik weet eigenlijk niet eens of ik daar überhaupt ooit voor gestemd heb. Ik vind dat meer een soort schijnvertoning op dit moment: er wordt wel gestemd, maar het blijkt dat er ontzettend weinig invloed wordt uitgeoefend, want Nederland heeft bar weinig te zeggen in Europa, volgens mij.”
Man (23)
De Europese Unie besloot in 2013 dat restaurants geen kannetjes olijfolie op tafel mogen zetten. Ze moeten flesjes gebruiken waarop een label aanwezig is zodat de consument kan zien welke kwaliteit de olie heeft en of er hygiënisch is gewerkt. Er zou te veel fraude plaatsvinden met dit soort kannetjes. Nederland stemde tegen het plan en CDA-Europarlementariër Esther de Lange sprak er schande van (Joosten, 2013). De boosheid van De Lange is voor veel burgers invoelbaar: waarom maakt de Europese Unie dit soort regels? Hoe kan deze zinloze Brusselse regelgeving worden gestopt?
Europese verkiezingen lijken een ideaal moment om als burgers de Europese Unie bij te sturen. Maar zijn burgers wel in staat de Europese Unie bij te sturen? Zijn de Europese verkiezingen daarvoor eigenlijk wel een goed middel? Of gaat het om een ‘schijnvertoning’?
Het bericht over het verbieden van kannetjes olijfolie valt in een langere traditie van verhalen over Brussels beleid zonder duidelijk doel. Zo bestaan er Brusselse regels over groenten die niet verkocht mogen worden als ze qua vorm afwijkend zijn. Ook bestaan er regels wanneer toiletten en urinoirs ‘groen’ genoemd mogen worden en hoeveel kaneel er in kaneelbroodjes mag zitten (Reijner, 2013). Regels uit Brussel worden regelmatig gepresenteerd als totaal overbodig.
Europese regels hoeven niet overbodig te zijn om grote weerstand op te roepen. De eurocrisis heeft laten zien dat Europese landen meer dan ooit met elkaar verstrengeld zijn geraakt en dat landen moeilijk zelf beleid kunnen voeren zonder daarbij rekening te houden met de andere lidstaten. Zo heeft de eurocrisis het bijvoorbeeld noodzakelijk gemaakt dat Nederland garanties afgaf zodat Griekenland niet failliet zou gaan. Soortgelijke maatregelen werden genomen om bijvoorbeeld Cyprus te redden.
De economische crisis heeft geleid tot grote tekorten bij de overheid, maar Europese regels schrijven voor dat het begrotingstekort niet meer dan drie procent van het Bruto Nationaal Product mag bedragen.
Tegenstanders van de Europese Unie gebruiken deze voorbeelden om te laten zien dat Europa zich heeft ontwikkeld tot een superstaat en dat de Nederlandse soevereiniteit hierdoor nog maar weinig voorstelt. Hun stelling is dat Nederland steeds vaker naar Brussel moet luisteren en nog maar nauwelijks in staat is zelf beleid te voeren.
Geert Wilders trok zelfs zijn gedoogsteun aan het eerste kabinet-Rutte in met de verklaring dat op de Nederlandse ouderen bezuinigd moet worden vanwege Brusselse bureaucraten en het ‘spekken’ van landen als Griekenland. Hij is niet de enige met forse kritiek. Sommigen maken zich druk over de soevereiniteit van Nederland, anderen over de wetgeving op het gebied van immigratie, de pensioenen waar Brussel meer over te zeggen wil hebben of kannetjes olijfolie in restaurants.
Er bestaan al met al veel klachten over de Europese Unie. Regels en beleid vanuit Brussel lijken overbodig of ongewenst en burgers worden er regelmatig aan herinnerd dat Nederland relatief veel geld afdraagt aan de Unie als een van de belangrijkste nettobetalers.
Er bestaat een grote afstand tussen de Brusselse politiek en de Nederlandse burger. Sommigen noemen dit wenselijk omdat de politiek door deze afstand beter in staat is problemen op te lossen, maar bij Europa lijkt het er vooral op dat burgers zich niet meer herkennen in Europees beleid. Velen lijken het vertrouwen in Europa te verliezen omdat ze steeds weer horen van beleid wat ze niet steunen. Dit kan op den duur schadelijk zijn voor de Europese Unie zelf (WRR, 2007).
Kritiek van burgers op Europese integratie is niet verrassend, omdat de Unie niet is opgericht omdat de burgers van de lidstaten een Europese Unie wilden.
Deze kritiek van burgers op Europa is niet nieuw. Er bestaat al sinds het begin van de jaren zeventig geen eensgezindheid meer onder burgers over de wenselijkheid van meer Europese integratie. Maar kritiek op Europa lijkt prominenter dan ooit. Rond de eeuwwisseling vond een derde van de burgers dat de Europese integratie is doorgeschoten. Tegelijk had meer dan de helft van de bevolking geen of weinig vertrouwen in de Unie (Van Holsteyn & Den Ridder, 2005).
Kritiek van burgers op Europese integratie is niet verrassend, omdat de Unie niet is opgericht omdat de burgers van de lidstaten een Europese Unie wilden. De grondleggers van de Unie wilden een langzaam proces van Europese eenwording waarbij steeds kleine stappen zouden worden gezet in de richting van een ‘Verenigde Staten van Europa’ (Rose, 2013). De bevolking werd aan het begin van dit proces niet geraadpleegd en er werd verondersteld dat burgers langzaam mee zouden groeien in deze ambitie. Nu de Europese Unie daadwerkelijk belangrijker is geworden, lijkt de steun voor Europa af in plaats van toe te nemen.
Dorette Corbey, tussen 1999 en 2009 Europarlementariër van de PvdA, stelt dat een nationaal beleid vaak niet meer mogelijk is, zoals bij de economische crisis. Nederland is in grote mate afhankelijk geworden van Europa (Corbey, 2013). Veel wetgeving in Nederland is inderdaad een uitvloeisel van afspraken die op Europees niveau zijn gemaakt.
De schattingen van hoeveel regels hun oorsprong vinden in Brussel lopen uiteen. Sommigen noemen een percentage van 60 procent, bijvoorbeeld bij beleidsterreinen als landbouw en visserij, maar bij andere beleidsterreinen is de invloed van Europa juist zeer beperkt, zoals bij de sociale zekerheid, onderwijs, zorg, volkshuisvesting en infrastructuur (De Beus & Mak, 2009; Pijpers, 2005).
Eurosceptische politici en opiniemakers keren zich tegen het toekomstbeeld dat Europa in de komende jaren alleen maar hechter zal worden en dat er steeds meer Europees beleid zal komen. Publicist Thierry Baudet (2012) zegt dat Europa hoe dan ook in een federatie zal uitmonden, omdat er een proces op gang is gebracht waarbij Europa steeds meer bevoegdheden krijgt en steeds vaker mag beslissen over wat de lidstaten moeten doen.
Het overdragen van bevoegdheden leidt onvermijdelijk tot de overdracht van weer andere bevoegdheden, omdat er steeds een nieuwe noodzaak tot verdere afstemming ontstaat. Zo leiden open grenzen bijvoorbeeld tot de noodzaak ook immigratiebeleid op elkaar af te stemmen. Het idee van een ‘ever closer union’ wordt in het publieke debat dan ook door velen met kritiek begroet.
Europarlementariër Derk-Jan Eppink vindt bijvoorbeeld dat de Unie juist meer beleid aan de lidstaten moet overlaten. In zijn boek De toren van Babel staat in Brussel (2010) suggereert Eppink dat Europa zich te buiten gaat aan ‘social engineering’ van de samenleving en allerlei vormen van micromanagement. Gedetailleerde regels uit Brussel beschrijven volgens Eppink hoe de maatschappij eruit moet gaan zien. Dit is volgens hem een illusie omdat de mensen en de maatschappij niet in deze mate van bovenaf te sturen zijn. Zij trekken zich vaak weinig van Europese regels aan.
Eppink wil daarom een herijking van de Europese Unie en zeker geen doorgaande integratie. Hij is een van de vele eurosceptische politici die veel voorbeelden van zinloos of slecht Europees beleid ziet. De talrijke voorbeelden waaruit blijkt dat de Europese eenwording beter kan stoppen of in ieder geval minder snel moet gaan, zijn voor hen het bewijs dat Europa niet werkt. Zij willen een pas op de plaats, bepleiten dat Europa minder in plaats van meer taken moet krijgen en een enkeling wil zelfs dat Nederland helemaal uit de Europese Unie stapt.
Europese top vorig jaar
Het mechanisme dat Europa steeds meer invloed krijgt op steeds meer beleidsterreinen wordt door eurofiele politici en opiniemakers daarentegen toegejuicht. De Britse publicist Mark Leonard schreef bijvoorbeeld een boek met de titel Waarom Europa de 21ste eeuw zal domineren (2005) om te laten zien dat dit langzame proces van eenwording niet alleen bepalend is voor de toekomst van Europa, maar dat het Europa ook beter en mooier maakt. Doordat landen samen verdragen sluiten, komen ze onder invloed van Europa te staan en treden er allerlei positieve veranderingen op.
Vroeger werden landen door hun buurlanden binnengevallen en kregen zo nieuwe regels opgedrongen. Tegenwoordig gaat het andersom: landen in Oost-Europa en op de Balkan willen zelf graag tot de Europese Unie gaan behoren en hebben hier veel voor over. Dit langzame en stapsgewijze proces is volgens eurofielen het succes van Europa, terwijl ditzelfde proces volgens eurosceptici een ramp is.
De visie van eurosceptici wordt door eurofiele politici en opiniemakers al met al tegengesproken. Zij zien vooral positieve kanten aan Europese integratie, al wil dat niet zeggen dat ze geen kritiek hebben. Dit leidt tot genuanceerde visies op de toekomst van Europa:
“De Europese Unie zoals hij nu bestaat komt nog niet helemaal overeen met ons ideaal als PvdA. Wie draagt nu eigenlijk de verantwoordelijkheid in Brussel, wie kunnen we aanspreken? Daar moeten we het echt over hebben. Al die Eurocommissarissen die daar rondlopen, wat doen die allemaal? Kan dat efficiënter? Het Europees Parlement gaat nog steeds naar Straatsburg en dat vinden we onvoorstelbaar vervelend. We staan wel achter Europa, maar al deze storende zaken moeten we oplossen.”
Judith Merkies, Europarlementariër PvdA
Eurofielen benadrukken waarom Europese integratie goed is en waarom deze verder moet gaan. Zij komen met voorstellen om meer beleid naar Europa over te hevelen en willen soms zelfs tot een federaal Europa komen.
In zowel de argumenten van voor- als tegenstanders van de Europese Unie lijkt een kern van waarheid te zitten.
Een belangrijk voorbeeld hiervan is het pamflet Voor Europa! van de fractievoorzitters van de Groenen en de Liberalen in het Europees Parlement: Daniel Cohn-Bendit en Guy Verhofstadt (2012). Hun pamflet kwam in verschillende talen uit en somt veel positieve aspecten van Europa op. Of het nu gaat om het behoud van welvaart, het verbeteren van de duurzaamheid van de economie of het oplossen van multiculturele problemen: Cohn-Bendit en Verhofstadt zien Europa niet als het probleem maar als de oplossing.
Voor veel burgers is niet duidelijk wat ze van al deze discussies moeten vinden. In zowel de argumenten van voor- als tegenstanders van de Europese Unie lijkt een kern van waarheid te zitten. Samenwerking is nodig omdat er internationale problemen bestaan die landen niet in hun eentje kunnen oplossen.
Eurofielen hebben gelijk dat Europa nuttig is om deze problemen aan te pakken. Eurosceptici hebben gelijk als zij stellen dat een vorm als de Europese Unie niet de enige mogelijke manier is waarop landen kunnen samenwerken. Dit zou ook vorm kunnen krijgen in een losser samenwerkingsverband.
Het lijkt niet erg zinvol een fundamentele verandering van de Europese Unie te bepleiten. De Europese samenwerking is vastgelegd in verdragen en die kunnen niet snel worden veranderd of stopgezet. Het is niet waarschijnlijk dat de Unie op korte termijn wordt omgevormd tot een ander, kleinschaliger of beperkter samenwerkingsverband.
De meeste instellingen van de Europese Unie representeren burgers namelijk niet: zij representeren andere organisaties of abstracte principes.
Het is daarom zinvoller te kijken naar welk beleid de Europese Unie maakt, of dat beleid ook door burgers wordt gesteund en of burgers in staat zijn dit beleid bij te sturen. Die vraag is relevant aangezien er verkiezingen zijn waarbij burgers kunnen kiezen voor de leden van het Europees Parlement. Is dit eigenlijk wel een goede manier om Brussels beleid te beïnvloeden?
De ironie van de Europese Unie is dat er alleen landen lid mogen worden die een democratisch politiek stelsel hebben. Dit is een groot contrast met de mate waarin de Europese Unie zelf een democratie is. Problematisch is dat burgers zeer beperkte mogelijkheden hebben om de besluitvorming binnen de Europese Unie te beïnvloeden. De meeste instellingen van de Europese Unie representeren burgers namelijk niet: zij representeren andere organisaties of abstracte principes.
De relatie tussen Europese instellingen en burgers is meestal indirect of afwezig. Dit is niet vreemd omdat de Unie door de grondleggers juist op deze manier is ontworpen. Zij vonden directe invloed van burgers op het proces van Europese integratie ongewenst. Ook veel huidige beleidsmakers vinden het slecht om burgers direct te consulteren over wat zij van de Europese Unie vinden. Zo zijn zij vaak tegenstander van referenda waarin burgers zich over Europa mogen uitspreken, vermoedelijk omdat burgers zich dan vaak ‘tegen Europa’ keren (Rose, 2013).
Europese Commissie-voorzitter José Barroso
Democratische politieke systemen hebben verschillende kenmerken, zoals representatie van burgers, horizontale verantwoording en verticale verantwoording. De Europese Unie voldoet echter niet aan al deze kenmerken. De Unie kent representatieve instellingen. Er is een Europees Parlement waarin burgers worden vertegenwoordigd. Ook is er sprake van horizontale verantwoording: beleidsmakers van verschillende Europese instellingen overleggen met elkaar over het beleid. Ze informeren elkaar, praten onderling over hun inbreng en rechtvaardigen die.
Dit zijn echter instellingen die onderling contact onderhouden. Er moet in een democratie ook sprake zijn van verticale verantwoording: burgers moeten het laatste woord hebben en sancties kunnen uitdelen als het beleid hen niet bevalt. Burgers moeten de macht hebben om politici hun functie te ontnemen. Burgers hebben in de Europese Unie die macht alleen bij het Europees Parlement (Rose, 2013).
Het vervangen van Europarlementariërs heeft geen directe relatie met de samenstelling en het beleid van de Europese Commissie.
Brussel bestaat uit een ingewikkeld systeem van instellingen die onderling allerlei relaties met elkaar onderhouden en allerlei van elkaar te onderscheiden functies hebben. Er is slechts één instelling die de burger vertegenwoordigt: het Europees Parlement. De politici in het Parlement zijn de enigen die door burgers na vijf jaar naar huis gestuurd kunnen worden. Alle andere instellingen hebben hooguit een indirecte band met burgers. Zij zijn bijvoorbeeld de hoeder van de verdragen of representeren de wet.
De Europese Commissie illustreert deze beperkte rol van burgers. De Commissie is het dagelijks bestuur van de Europese Unie. Als zij rapporten uitbrengt waarin zij stelt voor de burger te werken (bv. Europese Commissie, 2013), is dat onjuist omdat er geen sprake is van verticale verantwoording. De Europese Commissie is immers niet door de burger gekozen, is de burger geen verantwoording verschuldigd en kan niet door burgers naar huis worden gestuurd. De verantwoording door de Europese Commissie is dus op zijn best indirect.
De enige sanctiemogelijkheid die burgers in Europa hebben is hun Europarlementariërs te vervangen na de Europese verkiezingen. Maar het vervangen van Europarlementariërs heeft geen directe relatie met de samenstelling en het beleid van de Europese Commissie (Rose, 2013).
In mei 2014 worden voor de achtste keer Europese verkiezingen gehouden. Deze verkiezingen zijn de belangrijkste mogelijkheid voor burgers om invloed uit te oefenen op Europa. In dit essay komt aan bod welke rol de mening van de burger speelt binnen het Europees Parlement en wat dit betekent voor de invloed die burgers op het Europees Parlement kunnen uitoefenen. Heeft de burger via het Europees Parlement invloed op het beleid van de Europese Unie?
In hoeverre drukken de uitspraken van het Europees Parlement daadwerkelijk de mening van ‘Europese burgers’ uit?
Omdat veel burgers zich niet door het Europees Parlement vertegenwoordigd lijken te voelen, bestaat er een doorlopende discussie over hoe legitiem het Europees Parlement is. Is het Parlement legitiem omdat ze is gekozen of is daar meer voor nodig?
Anders geformuleerd is het de vraag of beslissingen van het Europees Parlement gedragen worden door de bevolking. In hoeverre drukken de uitspraken van het Europees Parlement daadwerkelijk de mening van ‘Europese burgers’ uit? Om de relatie tussen burgers en het Europees Parlement te verbeteren moeten burgers begrijpen hoe het Parlement in de praktijk werkt. Deze kennis moet er idealiter toe leiden dat burgers in staat zijn de Europese politiek te beïnvloeden. Kunnen burgers dat? Dat komt in de volgende delen van dit essay aan de orde.
Dit is deel 2 van het essay ‘Kunnen burgers Europa van koers laten veranderen?’ Deel 1 staat hier. Een papieren versie van dit essay vindt u hier, de ePub-versie hier. Een verantwoording voor de inhoud van dit essay staat hier.
